Ordnungspolitischer Blog

Eine an sich einleuchtende Idee wird der Realität nicht gerecht: Jeder soll gleich viel Steuern bezahlen egal in welchem Kanton oder Gemeinde – natürlich abgestuft nach Einkommen, da die “Reichen” mehr zur Finanzieurng öffentlicher Aufgaben beitragen sollen als die “Armen”. Wann macht eine solche Einheitlichkeit Sinn? Eigentlich dann, wenn überall die Leistungen des Staates gleich sind, ja sogar wenn die Lebensverhältnisse, die Landschaft und nicht zuletzt die Menschen harmonisiert sind – “So weit die Idee oder eher das Ideal. Die Wirklichkeit freilich sah immer anders aus.”, in Anlehnung an den Tagesanzeiger vom 14.12.05 (S. 33) sei an dieser Stelle an die Bedeutung des Bezugs zur Realität erinnert: wie die Gesellschaft funktioniert, was die Menschen für Bedürfnisse haben und wie die Firmen auf Rahmenbedingungen reagieren.

Die Gesellschaft: Ein Vielzahl von Tauschhandlungen dominieren unser Leben, sei es im Kauf von Konsumgütern (z.B. Kauf von Lebensmittteln), im Bezug von Dienstleistungen (z.B. Besuch beim Frisör), in Entscheiden über Investitionen (z.B. Bau eines Hauses). Immer wieder ist man mit der Knappheit von Ressourcen konfrontiert (z.B. Boden), es variieren dauernd die Preise und sonstige Konditionen (z.B. Benzinpreis) und Impulse wegen technologischen Neuerungen verändern die Handlungsmöglichkeiten (z.B. Informationstechnologie). Begleitet werden alle diese Transaktionen durch Suchprozesse, mit dem Ziel, die bessere Lösung zu finden (z.B. beim Abschluss eines Versicherungsvertrages), den richtigen Weg zu erkunden (z.B. für die Weiterbildung) oder auf den aktuellsten Stand zu sein (z.B. in der Kommunikationsausrüstung). Spätestens seit den Reformen in den öffentlichen Verwaltungen in den 1990er Jahren ist auch der öffentliche Sektor dynamischer geworden – und in dieser pulsierenden Gesellschaft will man einen willkürlich ausgewählten Teilaspekt harmonisieren? Lohnt sich dieser schönheitschirurgische Eingriff? Und entspricht er unserer Realität?

Die Bedürfnisse der Menschen: Solange die Vorstellungen über Kleidung, Ferienart, berufliche Tätigkeit, Essensgewohnheiten, Lebensformen, Weltanschaung und viele andere Aspekte des menschlichen Lebens individuell variieren, ist nicht davon auszugehen, dass die Erwartungen bezüglich staatlicher Leistungen uniform sind. Warum soll die eine Gemeinde keine Dreifach-Turnhalle erhalten und die andere nicht auf Salzdienst im Winter verzichten können? Wenn eine ein-wöchentliche Kehrrichtabfuhr ausreicht und Schalteröffnungszeiten der Gemeindeverwaltung am späteren Abend genügen, warum soll man gleichviel Steuern bezahlen, wie bei einer dreifach-wöchentlichen Tour und bei vollen Bürozeiten? Es ist spätestens seit den 1789 langsam neu gewonnenen Entfaltungsmöglichkeiten der Menschen an die Zeit, von einem Bild eines einheitlichen Massenmenschen abzukommen, das einer Steuerharmonisierung letztlich zugrunde liegt.

Firmen und Rahmenbedingungen: Für Investitionsentscheide ist die Steuerbelastung lediglich ein Standortfaktor. Wird dieser vereinheitlicht, ändert dies nichts an der Kriterienliste der Evaluation, ausser das die Gefahr besteht, dass sich das Verhältnis zwischen Steuerlast und Leistungen der öffentlichen Hand, wozu auch die Rahmenbedingungen gehören, verschlechtert. Was will man da mit einer Steuerharmonisierung gewinnen?

Fazit: Steuerharmonisierung vereinheitlicht einen Teilaspekt der Gesellschaft, des individuellen Umfelds und der Standortwahl und entspricht deshalb eher einem willkürlichen ästhetischen Eingriff in einem komplexen System ohne klaren, nachvollziehbaren Zweck.

Die Blogosphäre zum Thema: [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7]

Aus Anlass seines 200. Geburtstages habe ich mich wieder einmal mit Alexis de Tocqueville beschäftigt, jenem französischen Aristokraten, der auf einer Reise nach Amerika Eindrücke mit nach Hause nimmt, die ihn grundlegend verändern und auf Jahre hinaus beschäftigen. Eine lesenswerte Biographie zeichnet seinen Weg nach, aber unübertroffen sind die Ausführungen in seinem wohl bekanntesten Werk: “De la democratie en amérique” (dt. “Über die Demokratie in Amerika”, vollständiger text in englisch gibt es hier), die er in zwei Bänden 1835 und 1840 auflegte. gerade seine Überlegungen zum Verhältnis von Gleichheit und Freiheit scheinen mir aktueller denn je. Natürlich erinnert man sich an die kürzliche Debatte über einen Artikel von Peter Ulrich (hier), der hier etwas ungelenk auf die Diskussion repliziert.

Gleichheit begründet Freiheit
Die in einem aufgeklärten Staat entstehende formale Gleichheit der Bürger hat nach Tocqueville verschiedene Auswirkungen. Zuallererst bringt der Wegfall ständischer Ordnungen und die Rechtsgleichheit aller Bürger jenen Raum, den ein freiheitliches Individuum überhaupt benötigt. Der Wegfall von Autoritäten und die Unabhängigkeit der Menschen begründen jene Freiheitsliebe, welche demokratische Gesellschaften und ihre Institutionen auszeichnet. In einer daraus entstehenden Anarchie sehen die Kritiker die grösste Gefahr einer demokratischen Ordnung. Tocqueville widerspricht dem nicht, sieht darin aber nicht das Hauptproblem des Gleichheitsprinzips.

Gleichheit führt in die Knechtschaft
Vielmehr fürchtet er in seiner Ausgangsthese des vierten Teils des zweiten Bandes eine schleichende Beeinträchtigung des Freiraums der Bürger. Die Gleichheit löst nämlich zwei Tendenzen aus: die eine führt die Menschen geradewegs zur Freiheit und kann sie auch plötzlich in die Anarchie treiben; die andere leitet sie auf längerem, verschwiegenerem, aber sicherem Wege in die Knechtschaft.” Während sich ein demokratischer Staat gegen die Anarchie zu schützen wisse, sei die Abwehr vor dem Verlust des individuellen Freiraums durch Gleichmacherei schwieriger, da diese sowohl den Neigungen der Masse der Bürger entspreche als auch dem Staat gelegen komme.

Transfer von Verantwortung
Für Tocqueville führt das Prinzip der Gleichheit unbedingt zu einem starken und zentralistisch organisierten Staat, gegen den sich das Individuum nicht mehr wehren kann. Daraus entsteht eine “Volksgewalt” ohne Grenzen. Die Repräsentanten dieser Macht werden sich ihrer Gewalt allmählich bewusst und fördern diese Position aus Eigeninteresse. Die Regierenden können schliesslich “alle Vorgänge und alle Menschen verwalten”. Für Tocqueville entsteht durch die immer stärkere Zentralgewalt ein Transfer von Verantwortlichkeiten. Unter “Regieren” verstehen die Führer dieser Staaten nicht mehr nur die Regentschaft des gesamten Volkes, sondern auch die Verantwortlichkeit für das Wohlergehen jedes Einzelnen. Sie sehen ihre Aufgabe nun auch darin, den Bürger “zu leiten und zu beraten, ja ihn notfalls gegen seinen Willen glücklich zu machen.” Umgekehrt übertragen die Einzelnen mehr und mehr ihre Selbstverantwortung auf die staatliche Gewalt. Letztlich befürchtet Tocqueville ein Abrutschen in die Unfreiheit, wenn die Gleichheit zum einzigen grossen Ziel wird: “Jeder Schritt zur Gleichheit bringt die Europäer dem Despotismus näher”.

(Zitate aus: de Tocqueville, A.: Über die Demokratie in Amerika, Fischer 1956)

In der heutigen NZZ, Seite 53, wird der Zürcher Regierungsrat Markus Notter zur Einteilung des Kantons in Bezirke und Gemeinden interviewt. Der Justizdirektor schlägt wieder einmal fünf Verwaltungsregionen vor, auch wenn er zugeben muss, dass Fusionen eigentlich keinen grossen finanziellen Vorteile bringen. Der geneigte Leser fragt sich dabei: Ja warum schlägt er dann so etwas vor? Meine Vermutung: Aus Behördensicht ist es natürlich einfacher mit weniger Bezirken zu regieren. Das “politische Ganze” wird einfacher steuerbar. Mein Einwand: Wenn diese Optik massgebend wird, bleibt der eigentliche Zweck des Regierens auf der Strecke: die bestmögliche Aufgabenerfüllung bei effizientem Mitteleinsatz.

Dazu passt schon fast exemplarisch Notters Haltung zur Zweckgemeinde. Es ist erstens sachlich falsch zu behaupten, Zweckgemeinden seien nicht praktikabel und führten zu Mehrausgaben, weil dies bei Zweckverbänden auch schon ein Problem ist. Der entscheidende Unterschied zwischen Zweckverbänden als Gremien aus Gemeindeexekutiven und der Zweckgemeinde als eigenständige zweckorientierte Gebietskörperschaft mit eigenen demokratischen Mechanismen und eigenem Steuerfuss wird bei dieser Argumentation offensichtlich ausgeblendet. Es zeugt zweitens von einer reichlich abgehobenen Sichtweise, die Bürgerinnen und Bürger und ihr Urteilsvermögen zu unterschätzen. Notter behauptet, bei einer Zweckgemeinde würden allenorten luxuriöse Mehrausgaben abgesegnet. Die Praxis beweist, dass die Stimmenden sehr wohl über Ausgaben befinden können – insbesondere dann, wenn sie es via Steuerfuss direkt zu bezahlen haben. Dass Regierungsrat Notter die Einführung einer Zweckgemeinde “völlig rätselhaft” findet, hat drittens mit der Stossrichtung der Zweckgemeinde selber zu tun. Ihr Ziel ist es, statt alles im einem “politischen Ganzen” zu bündeln und die entsprechenden Ineffizienzen in Kauf zu nehmen, die Aufgabenerfüllung sinnvoll und zweckorientiert einzurichten und die Bürgerinnen und Bürger selber direkt in die politische Verantwortung zu nehmen.

Der Spitalverband H+ forderte gestern an seiner Jubiläumsversammlung zum 75jährigen Bestehen eine nationale Koordination der Gesundheitspolitik. Noch bestünden zu viele Spitäler. Die Aufteilung des Gesundheitswesens in 26 kleine kantonale Gesundheitswesen sei nicht sinnvoll. Gemäss H+ sollen diese durch grössere Versorgungsräume ersetzt werden. Es ist eine Tatsache, dass die interkantonale Zusammenarbeit im Gesundheitswesen entgegen den Verlautbarungen der Gesundheitsdirektorenkonferenz nicht weit gediehen ist. Hier im Blog haben wir zum Beispiel schon auf die Probleme der Koordination der Spitzenmedizin hingewiesen. Ebenfalls wissenschaftlich untersucht und allgemein anerkannt ist die Tatsache, dass die hohe Spitaldichte in der Schweiz wesentlich zu den hohen Gesundheitskosten beiträgt, wie an der gestrigen Veranstaltung ebenfalls betont wurde. Die gute und noch viel zu wenig beachtete Studie “La planification hospitalière” zeigt zum Beispiel auf, wie Spitäler reduziert werden könnten.
Solche Überlegungen scheitern an den Partikularinteressen der einzelnen Gesundheitsdirektoren in Vertretung Ihrer eigenen Spitalbetriebe, die lieber im Rahmen einer ausgeklügelten Vorwärtsstrategie auf der Basis einer neuen Kartell-Landschaft solchen Gedanken entgegenwirken wollen. Die attraktive Argumentation über eine organisatorische Bereinigung der “Spitalbezirke” lenkt ab von dringend notwendigen weitergehenden Reformideen, die den Bedürfnisen der Bürgern entgegenkommen würde: die Suche nach einer Spitaldichte, die sich nicht nur aufgrund einer willkürlich definierten Angebotsqualität losgelöst von Finanzierungsfragen einpendelt.

Neuer Ansatz nötig: Zweckgemeinde
In der Not nun ein bundesstaatliches Regime zu fordern, scheint naheliegend. Nur stellt sich die Frage, ob die Abtretung der kantonalen Kompetenzen an den Bund eher verwirklicht werden kann als Spitalschliessungen im heutigen System. Ob eine zentralistische Plaung besser als das heutige System wäre, und eine von Bern verfügte Spitalschliessung eher akzeptiert würde, muss zudem als fraglich betrachtet werden, vor allem mit Blick auf Ländern, die Erfahrungen mit der Planwirtschaft (gesammelt) haben – Zentralisierung bringt nicht zuletzt einen Kontrollverlust mit sich, wie das aktuelle Tendenz im schweizerischen Gesundheitswesen zeigen.
Ein neuer Ansatz tut not, welcher die Menschen in ihren verschiedenen Rollen als Steuerzahlende, Krankenversicherte, Patientinnen und Patienten wahrnimmt und in voller Transparenz über Kosten und Leistungen die Verantwortlichkeit nicht noch weiter “wegdelegiert”. Das Konzept der Zweckgemeinde liesse sich sehr gut auf das Gesundheitswesen anwenden, soweit er eine weiterbestehende staatliche Verantwortung umfasst. Was das bedeuten könnte, sei an einem Beispiel dargelegt.

Beispiel: Gesundheitsgemeinde Zentralschweiz

An die Stelle heute geltender interkantonalen Vertragswerke der Zentralschweizer Regierungskonferenz tritt eine neue Körperschaft. Die Gesundheitsgemeinde Zentralschweiz umfasst die Bevölkerung der sechs Zentralschweizer Kantone. Die Kantone treten dabei nicht nur wie üblich ihre Aufgaben, sondern auch die Verantwortlichkeiten und Kompetenzen an diese Zweckgemeinde ab. Die Gesundheitsgemeinde besitzt eine eigene Rechtspersönlichkeit mit einem eigenen grundlegenden Regelwerk, welches Organisation und Verfahren bestimmt. Die Bevölkerung ist mittels repräsentativen und direkt-demokratischen Mitteln in die Entscheidfindung einzubeziehen. Sie bestimmt die Zusammensetzung der Organe, genehmigt Budget und Rechnung und den Steuerfuss, welcher für das Gesundheitswesen anfällt (und um den die kantonalen Steuersätze verringert werden), was sich vor allem auf die Mittelverwendung auswirken wird (an dieser Stelle sei auf ein altes Prinzip der Magna Charta, 1215, erinnert: no taxation without representation).
So kann die Planung und Durchführung einer koordinierten Gesundheitspolitik über bestehende Kantonsgrenzen hinweg entstehen, welche eine hohe demokratische Legitimation aufweist und nicht zuletzt das Denken in Preis-Leistungsverhältnissen wieder beliebt macht. Dazu ist weder eine – wohl eher illusorische- Fusion der Zentralschweizer Kantone notwendig, noch die Zentralisierung der Gesundheitspolitik vernab der Bevölkerung in der Bundesverwaltung.

Ein gern wiederholtes Dogma der schweizerischen Polit-Mottenkiste lautet, der Föderalismus sei nicht mehr zeitgemäss oder funktioniere nicht mehr. Es gehe doch nicht an, dass 26 verschiedene Kantone bestimmte Bereiche regeln würden. Nehmen wir das einmal zur Kenntnis und fragen wir andersrum: Wann ist er denn zeitgemäss oder funktionsfähig, der Föderalismus?

Eine bösartige Frage, fürwahr, denn sie bringt die Empörung schlagartig auf eine sachliche Ebene und fordert einen unideologischen Zugang zum Thema. Wann ist also Föderalismus sinnvoll? Für die einen ist dies dann der Fall, wenn gesellschafts- oder wirtschaftspolitische Lösungsvorschläge schritt- oder gebietsweise eingeführt, erprobt und evaluiert werden können und sich dabei jene Lösungen durchsetzen, die sich tatsächlich bewähren, während die anderen ohne grossen Schaden anzurichten wieder korrigiert werden. Für sie funktioniert der Föderalismus, wenn er als Chance genutzt wird, politische Ideen sorgfältig auszuprobieren, situativ einzuführen und Erfahrungen zu sammeln. Für jene, die komplexe Fragen mit der einzigen richtigen Lösung beantworten wollen, funktioniert der Föderalismus dann am besten, wenn die Staatsglieder als Ausführungsorgan zentralstaatlicher Programme fungieren. Aus dieser Warte ist jeder echte Föderalismus ein Hindernis.

In regelmässigen Abständen beschreibt die Presse die Vorteile grösserer institutioneller Einheiten.  Diesmal beklagt der Tagesanzeiger (10.09.05) unter dem Titel “Mehr Mut zu grösseren Gemeinden” die fehlende Lust zu Fusionen und kommt zum Schluss, dass die (kantonalen!) Behörden gefordert sind.
Bedeuten grössere Gemeinden auch ein besseres und effizienteres Gemeindewesen? Erfahrungen aus der Praxis, empirische Studien und nicht zuletzt auch logische Argumente widersprechen alle dem Prinzip “grössere Gemeinden = besser”.
Viel sachgerechter ist ein differenzierter Ansatz, bei dem je nach Ausgangslage das bedürfnissgerechte “grösser”, “gleich” oder “kleiner” Platz haben soll. Viel besser noch: Zusammenarbeit dort, wo Synergien (–> Kostenersparnisse oder Leistungsverbesserung) tatsächlich gewonnen werden können!
Zum Schluss noch ein Bitte: Wohlwollende Aussenstehende, lasst die betroffene Bevölkerung bestimmen, welches Preis-Leistungsverhältnis für öffentliche Aufgaben ihnen genehm ist, denn besser ist in der Regel nicht billiger – oder soll man sich darüber wundern, dass nicht jeder in einer Villa wohnt, weil das doch auch viel besser wäre? Wie im Artikel erwähnt: es geht ja nicht nur ums Sparen…
q.e.d.

Seit über 20 Jahren bietet das SOS-Kinderdorf Kinderpatenschaften an. Nun wird diese erfolgreiche Form der Entwicklungshilfe von der Zewo verpönt, so dass Organisationen, die dieses Angebot weiterführen, das Gütesiegel nicht mehr erhalten. Als Ersatz weden nun “Dorfpatenschaften” angeboten. Warum ist diese Form der direkten Unterstützung besser als eine Kinderpatenschaft im bisherigen Sinn?
Zudem: Unabhängig von der Meinung zu Patenschaften hat, stellen sich auch noch folgende Fragen: Warum dauert es so lange, bis eine solche Erkenntnis gewonnen wird? Unter welchen Bedingungen kann die Gewinnung solcher Erkenntnisse beschleunigt und ein folgerichtiges Handeln gefördert werden?